成果简介 2019年3月11日

迈向财政可持续之路:中国湖南省和重庆市大渡口区的经验

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(建设中的湖南省高速公路)


湖南省和重庆市大渡口区在世界银行发展政策贷款的支持下,推进改革使公共财政走上健康可持续之路。项目支持的措施包括开发债务和财政可持续性分析工具,采用新的综合性方式编制中期资本预算,提高预算信息透明度,协助湖南省加强对省以下地方政府财政健康状况的监测监管,协助重庆市大渡口区进一步明晰政府预算与公益性国有企业的边界。在湖南省和重庆市大渡口区开展的这些改革试点为中国正在进行的预算改革提供了借鉴。

挑战

近几十年来,地方政府在中国的成功发展中发挥了非常重要的作用。地方政府也为促进经济快速增长提供了大量基础设施。然而,随着中国经济增长减速和公共基础设施投资平均回报率下降,地方政府投资持续处于高位,导致债务迅速增加、资本错配、宏观经济风险上升。地方政府积累的债务主要是在公司实体,称为“地方政府融资平台”。由于债务积累的原因,越来越多的地方政府出现财政困难。2014年,中国政府认识到有必要进行重大财政改革以遏制地方债务的快速增长,促使地方政府官员和预算部门转向财政和债务可持续性。

方法

由于世界银行与中国在预算改革领域多有合作,拥有丰富的地方政府财政改革经验,中国政府向世行提出进行两个地方层面的发展政策贷款项目,实施改革以提高地方财政的可持续性与效率。在项目支持下,湖南省和重庆市大渡口区建立起财政和预算管理的新型制度机制,包括债务可持续性分析、中期财政框架、综合性资本融资计划、强有力的省级联席会议制度以及对财政政策透明度的更高标准,提高了财政可持续性。通过这些措施,减少了发生财政困难的风险,同时也将公共资金集中到最优先和回报率最高的项目上。湖南省还加强了省政府的债务监测能力,并鼓励下级政府审慎融资。

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(俯瞰重庆市大渡口区)

在中国,地方政府公共投资规划普遍是以比较分散的方式实施的,涉及多个规划和实施部门和多种融资来源。发展政策贷款项目的创新点之一是建立了一个跨年度的资本预算框架,这个框架涵盖了包括预算内和预算外所有来源的资金。统一的综合性计划设定了公共投资支出的年度上限,与中期财政框架的债务可持续性的要求保持一致。省级联席会议被赋予守门员的职能,从财政风险和成本效益的角度对公共投资项目和计划进行评估。以这种方式,湖南省和重庆市大渡口区率先采用新的综合性方式进行公共投资规划与实施。

这两个项目还帮助增强了公共部门的信息透明度和问责,创造了及时公开披露财务报表和地方政府债务状况的有效模板。湖南省和重庆市大渡口区采用了超过国家现行要求的信息公开标准。大渡口区还率先对政府及地方政府融资平台的资产与债务进行剥离,这一试点有助于推进国家层面在这一领域的改革。

成果

发展政策贷款项目助力湖南省和重庆市大渡口区政府实现财政可持续性,更好地优先安排公共投资。在项目下取得的制度建设进展,使得湖南省和重庆市大渡口区建立了监测和管理综合债务及相关融资缺口的能力。2016年湖南省的综合债务状况稳定在GDP的14%,2016年大渡口区的融资缺口从2015年占GDP的8%缩小到3.4%。中国和重庆市的预算改革议程的推进在某种程度上借鉴了湖南省和大渡口区开辟的方向。

  • 湖南省持续推进和扩大改革,包括扩展地方政府债务管理框架,纳入对隐性债务的监测。在第三方机构所做的全国信息公开透明度排名中,湖南省的排名从第27位跃升至第二位。
  • 重庆市大渡口区也不断推进和扩大改革,将公共投资支出保持在可持续的水平,同时显著缩小了过去公共投资计划与实际结果之间的巨大差异。现在大渡口区政府融资平台实施的所有项目均通过委托代理合同授权实施。

世界银行的贡献

世界银行提供两笔各2亿美元的贷款,助力湖南省和重庆市大渡口区政府将财政建立在健康可持续的基础之上。这是中国首次利用世行的发展政策贷款工具,通过预算融资,支持体制和政策改革。

世界银行通过这两个项目帮助中国引进国际最佳实践,并提供技术援助,根据中国地方政府独特的制度环境进行量身定制,包括开发综合性债务可持续性评估工具,不仅纳入预算内债务,还涵盖了通过地方政府融资平台、政府和社会资本合作(PPP)以及其他融资工具发生的债务,还包括加强规划和预算部门的有效合作以促进以综合方式规划和实施公共投资项目。

合作伙伴

湖南省、重庆市和大渡口区政府都是具有高度积极性的合作伙伴,致力于将发展政策贷款项目充满挑战性的规划付诸实施。财政部和国家发展改革委对于这两个地方政府试点项目的成功实施也发挥了关键作用。

后续工作

展望未来,世界银行将继续与中国中央和地方政府合作,为重要的预算改革议程提供支持。2019年1月,世行与财政部下属的中国财政科学研究院签署了合作备忘录,开展为期三年的工作计划,致力于进一步推动政府间关系及地方政府预算改革议程。这一工作将涉及与湖南省政府等部分地方政府的密切合作。

受益人

“这个发展政策贷款项目毋庸置疑是引入国际最佳实践,并与本地情况相结合的最有效的措施之一。这个项目,全面提升了省政府债务管理能力。特别是债务可持续性分析模型的建立和运用,首次将“量化分析、精准管控、前瞻计划”的理念引入我国省级债务风险管控工作中,为省级政府加强债务管理,科学制定财政支出和公共投资政策,确保财政运行可持续提供了有效的技术手段。” —— 湖南省财政厅厅长石建辉

 “世界银行的发展政策贷款不仅符合正在进行的财政改革议程,而且还为我区解决财政可持续问题提供了工具和技术支持。” —— 重庆市大渡口区区长姚斌